5. Sortir de l'impasse

Monsieur Jourdan, agriculteur à Savines, avait été exproprié dans les années 1950 pour l’implantation de la retenue de Serre-Ponçon. Grâce à l’indemnité importante qu’il avait obtenue, il avait acquis à 3 ou 4 km du centre d’Aix-en-Provence un joli petit Castel du 17e en piètre état, quelques bâtiments agricoles et 12 hectares de terres. En quelques années avec ses fils, il mena à bien une exploitation fruitière fort bien entretenue et rentable. Dans les années 1970, la ville d’Aix devait prévoir une extension. La ZAC du Jas de Bouffan fut donc programmée et M. Jourdan fut de nouveau exproprié. Il se défendit âprement et finit par obtenir un bon paquet de millions. J’avais proposé à M. Jourdan diverses propriétés de remplacement. Le rencontrant, par hasard, 2 ou 3 ans plus tard, je lui demandai où il s’était réinstallé. Avec un sourire complice il me confia : « J’avais plusieurs possibilités, mais comme en plus de mes qualités d’agriculteur je suis devenu un spécialiste de l’expropriation, j’ai choisi des terrains et une ferme proche d’Arles. J’espère être à nouveau exproprié et prendre ma retraite. Vous voyez ce que je veux dire ? » Je voyais. — Emmanuel Pourtal

LA PROHIBITION IMPUISSANTE

Les méfaits de l'étalement urbain ne sont certes pas une découverte récente. Dès les lois de décentralisation du début des années 1980 apparaît la notion de « gestion économe de l'espace » dans le code de l'urbanisme. L'espace d'expansion de la ville n'était déjà plus infini, au moins dans la tête du législateur. Puis c'est en 2000 avec la loi SRU (solidarité et renouvellement urbain) que la lutte contre l'étalement urbain prend place au cœur des politiques urbaines, par le biais des documents d'urbanisme dont la fonction première est :

(…) d'assurer l'équilibre entre le renouvellement urbain, un développement urbain maîtrisé, le développement de l'espace rural, d'une part, et la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des espaces naturels et des paysages, d'autre part, en respectant les objectifs du développement durable.

Tout est dit, déjà. C'était il y a 20 ans, mais l'arsenal législatif était manifestement insuffisant. La loi Grenelle 2 de 2010 rend obligatoire le schéma de cohérence territoriale (SCoT) et renforce le rôle des autres documents de planification. Au même moment, la loi de modernisation de l’agriculture et de la pêche fixe (enfin) un objectif chiffré – réduire de moitié de rythme de consommation des terres agricoles d’ici 2020 – et met en place des mesures fiscales allant en ce sens. Mais cela ne suffisait visiblement toujours pas. La loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (loi Alur) en 2014, la loi sur la nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe) en 2015 et la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages en 2016 viennent encore réaffirmer chacune à leur manière les objectifs d'économie des sols, durcir les règles et renforcer les outils de lutte contre l'étalement...

Alors tout ça pour rien ? Non, sans doute pas. La connaissance des processus s'est renforcée, des acteurs ont pris conscience des enjeux, certains territoires se sont mobilisés... mais si peu. Depuis 20 ans, la seule chose qui ait significativement réduit l'étalement urbain est la crise de 2008, qui a lourdement touché l'immobilier et ralenti le rythme de l'étalement, mais pour un temps seulement.

À l'heure où j'écris ces lignes, une nouvelle étape est engagée : le ZAN. Aucun rapport avec des bonbons à la réglisse, il s'agit de l'objectif de « Zéro Artificialisation Nette », affiché à tous les échelons de la République, et rappelé dans une circulaire aux préfets de juillet 2019 signée par quatre ministres. Les constats y sont très bien établis :

L’étalement de l’urbanisation, lié au développement de zones pavillonnaires et à l’implantation de zones d’activités et de surfaces commerciales à la périphérie des métropoles et des agglomérations, emporte des contraintes économiques, sociales et environnementales pour les collectivités et l’ensemble de la population (...) Elle engendre partout une perte de biodiversité, de productivité agricole, de capacité de résilience face au risque d’inondation, au changement climatique et à la précarité énergétique, une banalisation des paysages (...)

Le ton est impératif. Tous les moyens doivent être mis en œuvre, y compris les plus contraignants, pour atteindre rapidement l'objectif du ZAN. Si c'est bien l'urbanisme – le processus de fabrication de la ville – qui est montré du doigt, la circulaire souligne très justement que les enjeux dépassent largement les seules questions de formes urbaines et de densité des lotissements en périphérie des métropoles :

Vous devez agir au nom de l’État pour faciliter aujourd’hui et pour demain des projets de développement des territoires équilibrés, sobres en consommation d’espace, qui veillent à un meilleur usage des terres et préviennent la crise sociale. La gestion économe de l’espace doit s’envisager comme un objectif de convergence et de cohérence de nos politiques publiques en matière d’énergie, de climat, d’écologie, d’urbanisme, de cohésion et d’agriculture, et non comme une politique sectorielle supplémentaire. Il est essentiel de promouvoir des projets urbains qui délaissent une logique d’offre foncière au profit d’une vision politique et d’un projet de territoire raisonné.

Au cœur de ce dispositif en cours d'élaboration, se trouve la séquence éviter / réduire / compenser, ou séquence E/R/C pour les intimes. C'est un cadre de raisonnement qui structure les politiques de réduction des impacts environnementaux des projets d'aménagement depuis une vingtaine d'années. Tout projet urbain significatif (donc pas tous) doit pouvoir justifier qu'il est nécessaire et ne peut être évité (le « E » de E/R/C), qu'il réduit (le « R ») au maximum ses impacts environnementaux et qu’il compense (le « C ») ceux qui persistent. C'est sur cette trame que sont donc autorisés (ou pas) les projets d'aménagement, avec souvent l'obligation de réaliser des mesures compensatoires de toute nature : création de mares pour compenser la destruction de zones humides, replantation d'espèces protégées, restauration de milieux dégradés, etc.

Le principe est vertueux, grâce à une forme de « remboursement » de la dette écologique du projet, et tire certainement nombre d'entre eux vers le haut, mais le bilan reste relativement médiocre. Dans l'étude d'une vingtaine de projets d'infrastructures de transport réalisés entre 2012 et 2017, des chercheurs du Muséum national d’histoire naturelle et du CNRS ont identifié des gains écologiques dans seulement 20% des cas, le reste des mesures compensatoires permettant – au mieux – de limiter les pertes.

Dans le cas du « Zéro Artificialisation Nette », c'est bien l'idée de l'application de cette fameuse séquence E/R/C qui se cache derrière l’adjectif « Nette » : l'artificialisation de sols par des projets d'aménagement resterait possible, mais à condition de désartificialiser d'autres secteurs. L'aménagement d'une zone d'activités sur des sols agricoles pourrait par exemple être compensé par la renaturation de friches industrielles. Si le cap est clair, le diable une fois de plus se glissera dans les détails : quand doit-on compenser ? Comment ? Est-ce que les compensations seront efficaces ? Au-delà des annonces à venir sur le sujet, le détail des mesures et les modalités d'application sur le terrain seront déterminantes.

Les réactions des acteurs de l'aménagement dans cette période d'incertitude entre l’annonce du ZAN et sa mise en œuvre opérationnelle sont déjà instructives. Certains fomentent d'habiles démarches de lobbying pour retarder les mesures et imaginer des modes de contournement pour continuer à faire comme avant. Beaucoup s'interrogent sur les modalités de compensation et leurs impacts sur les bilans économiques des opérations. Mais certains se questionnent plus fondamentalement sur les moyens d’éviter l’artificialisation en mobilisant des sols déjà artificialisés, et de la réduire par des aménagements plus denses. Ceux-là se posent la bonne question : comment faire la ville autrement ?

REPENSER LE MODÈLE

Tel est bien l’enjeu : ne pas se contenter de serrer une nouvelle fois la « vis réglementaire » à une fabrique de la ville avide de terres agricoles, mais repenser un modèle de développement urbain frugal en sols. Car faire la ville aujourd'hui est bien synonyme de construction neuve dans des champs agricoles. Plus de 40% du chiffre d'affaires du secteur du bâtiment est encore lié aux constructions neuves. Au lieu de concentrer les investissements sur l'amélioration de la ville existante et son adaptation aux enjeux climatiques, on les oriente sur le neuf, positionné essentiellement en étalement urbain : entre 2005 et 2013 par exemple, 59 % des bâtiments construits l'ont été en étalement.

L'essentiel de la fabrique de la ville – le travail de ces dizaines de milliers de personnes qui chaque jour conçoivent et réalisent patiemment la ville que nous habitons – est donc consacré à la disperser. Ce n'est pas une question de dosage, mais un problème structurel lié à un modèle de développement urbain qui ne sait pas faire autrement. On la connaît cette histoire, celle du grignotage continu de la campagne par la ville. C’est l’histoire de l’urbanisme du quotidien, loin des spotlights des grandes opérations urbaines médiatisées, des #smartcities, des #ecoquartiers et autres #villesdurables. Un urbanisme ordinaire qui tisse discrètement l’essentiel de la ville d’aujourd’hui :

À Saint-Gonchain, le maire est visionnaire (comme souvent) et vice-président de la communauté de communes (souvent aussi). Il est déterminé à créer une zone d’activité de quelques hectares, pour (peut-être) attirer des entreprises sur son territoire et créer de l’emploi et (surtout) déplacer le hangar du vendeur de peinture qui défigure son centre-ville. Rien de plus louable. Chacun est disposé à aller vite pour aménager ce terrain agricole repéré depuis quelques années au plan local d’urbanisme : l’agriculteur concerné est à la veille d’une retraite bien méritée, le maire veut voir les travaux démarrer avant les élections et l’aménageur n’a aucun intérêt à traîner. Quant à l’entrepreneur local, bien conseillé par son banquier, il est tout disposé à acheter trop de ce terrain pas assez cher, pour se constituer un patrimoine…

Si cette histoire est imaginaire, elle résume le processus qui a produit les quelques dizaines de milliers de zones d'activité qui peuplent les entrées de ville sur tout le territoire (on ne sait pas exactement combien elles sont). Monofonctionnelles par nature, les zones d'activités sont historiquement un mode d'aménagement rationnel permettant de sortir de la ville les activités productives considérées comme incompatibles avec les usages urbains, car à risque ou polluantes. Cette offre foncière se développe à partir de la fin des années 1960 en France, accélérant le transfert des industries mais plus globalement de toutes les activités artisanales des centres-villes et des faubourgs productifs vers les périphéries. On assiste alors à une mise à distance (logique) des activités nuisantes, mais aussi de toutes les autres fonctions productives car elles sont peu génératrices de valeur foncière. C’est une forme de gentrification économique, qui pousse au loin les fonctions productives, remplacées par des logements, bureaux ou commerces.

Les zones d'activités d'entrée de ville sont l'aboutissement d'un processus plus global de dissociation des fonctions urbaines et d'éloignement des moins rentables, parallèlement à la fragmentation sociale de l’habitat. Un processus qui fait que l'ouvrier doit aujourd'hui utiliser sa voiture pour rejoindre son usine, que l’employé perd du temps dans les bouchons pendant son trajet vers son bureau en ville, pendant que le cadre supérieur peut gagner son espace de coworking en vélo. Si les débats sur les politiques urbaines se focalisent autour de la question clef du logement, il ne faut pas oublier que le foncier économique non agricole (zones d'activités, zones commerciales et entrepôts notamment) compte pour près d'un tiers des surfaces artificialisées, et augmente plus rapidement que les usages résidentiels.

La nécessité d’une réponse aux besoins fonciers des entreprises est évidente. L’efficacité économique de cette artificialisation des sols est par contre loin de l’être. En région Normandie par exemple, plus de 400 hectares de sol sont artificialisés tous les ans. Cette consommation représente plus de 18% de l’étalement urbain de la région, et entre 6 et 7% de la consommation foncière nationale pour un usage d’activité. Pourtant cette consommation d’espace est décorrélée de la dynamique économique : entre 2010 et 2015 par exemple, plus de 2000 hectares de sols ont été artificialisés pour des usages économiques, alors que la région perdait plus de 29 000 emplois.

Ce n'est donc pas un modèle architectural ou urbain qui tisse la France de la périphérie en oubliant de retravailler la ville existante, mais un modèle de société. Un modèle toxique qui tourne désormais en roue libre. Pour les commerces aussi, les pouvoirs publics n’ont qu’une faible prise sur la spatialisation et l'importance de l'offre. Le développement des surfaces commerciales est désormais complètement découplé de la démographie, puisqu’elles se sont développées cinq fois plus vite que la population entre 2008 et 2017. Un rythme plus rapide encore que pendant les Trente Glorieuses, qui entraîne nécessairement l'obsolescence de surfaces existantes et une concurrence sévère avec les commerces des centres. Les commissions départementales d'aménagement commercial (CDAC), qui sont censées réguler l'ouverture des surfaces commerciales, ont démontré leur incapacité à limiter sérieusement cette dynamique, en validant plus de 80% des projets proposés, soit environ 3 millions de mètres carrés tous les ans. Alors, pendant que les acteurs publics se mobilisent dans des opérations de revitalisation des centres-villes pour sauver les derniers commerces, des zones commerciales continuent de fleurir au bord dans les périphéries.

Pour l’habitat, même les métropoles vertueuses peinent à concrétiser la volonté affichée de limiter l'étalement urbain et de privilégier la construction de la ville sur la ville et des aménagements plus denses. Une fois de plus, on peine à trouver la bonne échelle pour traiter le problème. Nantes connaît par exemple, avec la centaine de communes qui forment son aire urbaine (plus de 40% des habitants qui ont un emploi travaillent dans la métropole), une croissance démographique soutenue.

Or, si la métropole s’est engagée par un document d'urbanisme commun à limiter l'étalement, ce n’est pas le cas pour les communes de sa périphérie, et les effets sur les consommations de sols sont importants. A Nantes chaque nouvel habitant accueilli ne provoque que 4 m2 d’artificialisation ; c’est 123 dans les autres communes de la métropole et... plus de 500 m2 dans le reste de l’aire urbaine.

C'est dans les communes les plus proches de la métropole et des axes routiers qui la desservent (et pas dans les plus rurales) que la croissance de la population est la moins frugale en sols. Au lieu d’avoir un gradient continu avec une consommation de sol pour l'habitat de plus en plus importante à mesure que l'on s'éloigne, nous avons une métropole vertueuse, des communes limitrophes qui surconsomment des terres pour l'accueil de nouveaux habitants, et enfin des territoires éloignés aux pratiques plus frugales en sols.

Ce n'est donc pas seulement la préférence marquée pour l'habitat individuel qui est en jeu, mais des politiques de développement de communes aux franges de la métropole qui attirent de nouveaux habitants par la promesse de jardins plus grands, quitte à surconsommer les terres agricoles et à leur faire accumuler les kilomètres. Faisons aussi le constat de l'incapacité des documents de planification urbaine à grande échelle – ici deux SCot – à réguler l'étalement urbain.

Décidément, c’est tout le modèle qui doit être repensé.

FAIRE TRANSITION VERS UN URBANISME CIRCULAIRE

La prohibition ne suffira donc pas, car le problème est systémique. Le sol agricole alimente un modèle de développement urbain qui fait fausse route, il n'est plus possible de l'ignorer. Alors oui, il faut faire transition. Il n'est plus temps de corriger le système à la marge, mais bien d'en changer le moteur. Il faut arrêter d'attendre que les réponses viennent de Paris. L'échelon national montre régulièrement combien il peine à faire passer au réel les discours sur les mutations systémiques à engager pour répondre aux grands enjeux environnementaux. Le développement urbain est aussi et surtout un enjeu local. La transition doit se faire dans les territoires en mobilisant citoyens, professionnels et élus autour d'un même objectif de frugalité en sols. Et puis, il faut aller vite. 2030, 2050... dès que le sujet est important, nous parlons trop souvent au futur lointain. Un futur distant, qui laisse aux fameuses générations futures le soin de passer à l’acte. Or le temps de la fabrique de la ville est un temps long, la ville de 2030 est déjà là et l'on dessine en ce moment celle de 2050, c'est donc maintenant qu'il faut changer de crayon. Et puis, certes, certains d'entre nous ne seront plus là. Mais je compte bien être encore là en 2050, aux côtés de ma génération future à moi. Alors oui c'est pour eux, mais c'est aussi pour moi, pour nous.

Bonne nouvelle, le modèle alternatif existe déjà : c'est l'urbanisme circulaire. Bien sûr, faire des villes rondes n’y changera rien. Ce n’est pas la ville qui doit tourner en rond, mais bien l’urbanisme : son processus de fabrication. L'urbanisme circulaire propose de transposer de façon très pragmatique les principes de l'économie circulaire à la fabrique urbaine.

S'il est un concept polysémique, c'est bien celui d'économie circulaire, comme le rappelle Jean-Baptiste Bahers, chercheur au CNRS spécialiste de ces enjeux :

Le concept de l'économie circulaire est omniprésent chez les opérateurs publics, privés, associatifs. Mais chacun se l'approprie un peu à sa façon. Il y a 114 définitions différentes de l'économie circulaire dans la littérature scientifique. Pour beaucoup, économie circulaire est synonyme de recyclage des déchets. On passe alors évidemment à côté de plein de choses et c'est vraiment dommage. Il faut intégrer aux politiques publiques les questions de réduction des consommations, d'écoconception des produits, de meilleures synergies entre les territoires notamment.

Retenons donc une définition élargie de l’économie circulaire, qui propose une alternative aux processus linéaires classiques, qui part de ressources naturelles pour produire un objet (disons un jouet en plastique produit à partir de pétrole de schiste Texan), pour le mettre directement en décharge après son dernier (et trop souvent premier) usage.

Une approche circulaire privilégie des processus en boucles les plus courtes possibles, pour économiser au mieux les ressources mobilisées pour la fabrication de notre jouet : le réemploi par un autre enfant une fois votre enfant (rapidement) lassé, sa réparation s’il est malencontreusement cassé, et quand ce n’est plus possible le recyclage des matières premières qui le composent. Cette approche circulaire nécessite de revoir les étapes de conception et de production de l’objet, mais aussi de réinventer toute la chaîne de valeur. La transition d'une filière de l’économie linéaire à l’économie circulaire consiste à multiplier ces boucles comme autant d'opportunités d'épargner des matières premières et de l’énergie, de créer de la valeur économique ou d'usage. Retenons aussi que plus une boucle est courte en économie circulaire (revendre le jouet d’occasion plutôt que de le mettre au recyclage par exemple), plus elle économise des ressources et peut permettre une création de valeur. Ce changement de modèle doit désormais s’imposer à la fabrique de la ville, pour sortir du processus linéaire traditionnel d’artificialisation des sols. Aujourd’hui les sols – la matière première de la fabrique urbaine - sont trop souvent urbanisés pour un usage unique qui aboutit, une fois cet usage éteint, à des friches urbaines ou des sols délaissés. On retrouve donc en bout de chaîne des sols déjà artificialisés mais devenus inutiles.

L’urbanisme circulaire est la transposition des principes de l’économie circulaire au processus de fabrication de la ville. Il propose des alternatives concrètes à l’étalement urbain en concevant et en organisant la ville pour qu’elle se reconstruise en permanence sur elle-même.

L’urbanisme circulaire doit produire une ville flexible, capable de s’adapter en continu aux évolutions des besoins, pour optimiser l’usage des sols déjà artificialisés, et ainsi éviter la consommation de nouveaux sols agricoles ou naturels.

Pour cela, le modèle de fabrication de la ville doit muter, pour intégrer à chacune des étapes de la constitution du tissu urbain (conception, mise en œuvre, vie en œuvre, seconde vie, fin de vie…) la logique propre de l’économie circulaire, et notamment les principes d’évolutivité et de réversibilité.

De linéaire, la fabrique de la ville devient ainsi circulaire, en engageant des cycles de transformation de l’existant pour éviter toute nouvelle consommation de sols et la multiplication des sols délaissés. Trois boucles permettent à la ville de se transformer sur elle-même plutôt que de s'étendre :

  1. Intensifier les usages. La première boucle de l’urbanisme circulaire propose de mieux utiliser la ville existante pour éviter de construire, en jouant sur ses temps et son organisation. La ville regorge d'espaces et de bâtiments vacants ou sous-utilisés, souvent simplement ignorés. Plutôt que construire, pourrait-on mieux exploiter les potentiels de la ville existante ? Et s’il faut vraiment construire, comment favoriser la mixité des usages ?

  2. Transformer l’existant. En densifiant le tissu urbain et en transformant ses bâtiments, la seconde boucle vient répondre à de nouveaux besoins en retravaillant la ville existante. Comment dessiner une ville favorable aux évolutions de son tissu ? Comment valoriser pleinement ses potentiels fonciers ? Comment transformer les bâtiments existants plutôt que de les déconstruire, et inventer des bâtiments neufs qui sauront évoluer dans le temps ?

  3. Recycler les espaces. Le processus linéaire de fabrication de la ville génère ses déchets : les friches urbaines. La troisième boucle de l’urbanisme circulaire propose de recycler ces espaces pour leur donner de nouveaux usages. Comment recycler les friches urbaines pour y reconstruire la ville ? Comment, parfois, redonner au sol de la ville des usages non-urbains ?

Chacune de ces boucles permet à la ville flexible de se reconstruire en permanence sur elle-même, épargnant sols, énergie et matériaux. Et plus le cycle est court, plus l’opération est simple, les ressources mobilisées réduites et les impacts environnementaux limités : optimiser l’usage d’un bâtiment est par exemple plus simple que de le reconvertir. Dans ce processus, les sols sous-utilisés et les friches apparaissent comme les symptômes d’un blocage du cycle vertueux de l’urbanisme circulaire.

La bonne nouvelle, c'est que rien de tout ceci n'est nouveau. Partout des projets émergent : mutualisation de bâtiments, transformation d'espaces urbains, résorption de friches… Les pionniers sont nombreux, actifs, foisonnants en France, en Europe et ailleurs.

Rien n'est à inventer, mais tout reste à faire. Car il faut encore sortir des projets démonstrateurs, des acteurs exemplaires et des prototypes vertueux. Il est temps de passer à l'échelle en généralisant ces initiatives trop isolées, en apprenant de leurs réussites comme de leurs échecs pour faire de l'urbanisme circulaire la fabrique quotidienne de la ville.

...

Les trois chapitres suivants explorent ces projets et donnent la parole aux pionniers. Leur objectif est de montrer que la transition vers un urbanisme circulaire est non seulement souhaitable, mais qu’elle est possible.

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